城市生活垃圾分类治理的法治路径

城市化在越来越丰富和方便人们物质文化生活的同时,也产生了越来越多的城市生活垃圾,导致现有的城市治理能力和技术手段已经无法确保城市生活环境的清洁和卫生。目前,约三分之二的城市已深陷“垃圾围城”,全国城市垃圾堆存累计侵占土地超过5亿平方米,每年经济损失高达300亿元。更严重的是,城市生活垃圾每年还在以10%的速度继续增长。习近平总书记强调,“实行垃圾分类,关系广大人民群众生活环境,关系节约使用资源,也是社会文明水平的一个重要体现”。2019年6月11日,住房和城乡建设部等部门联合发布通知,在46个重点城市先行先试基础上,决定自2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。

现有垃圾处理工艺的阙如

现阶段,我国城市生活垃圾处理主要有卫生填埋、焚烧以及生物处理等方式,生活垃圾之所以需要分类处理,是由于现有垃圾处理工艺的阙如。卫生填埋是指将城市生活垃圾在卫生填埋场予以填埋的处置方式。尽管当前卫生填埋技术已相对成熟、作业比较简单、对处理垃圾要求较低,但这种处理方式占用土地资源较多,对于地少人多的城市,并不具有经济性和可持续性。而且,卫生填埋因厌氧发酵而产生的臭气难以控制,渗滤液的处理难度也比较高,由于生活垃圾稳定周期长,垃圾填埋对环境造成的影响会持续很长时间。焚烧是一种较为古老的垃圾处理方式。它主要是通过高温燃烧将垃圾转化为灰烬、气体和热力,从而达到缩小垃圾体积的目的。虽然,有资料统计,焚烧后的垃圾体积一般可缩小50%—80%,分类收集的可燃性垃圾甚至可缩小90%,但垃圾焚烧设施建设和运行成本高,对从业人员素质和技术监管水平也提出较高的要求。最为重要的是,城市生活垃圾中含有大量的氯化钠、氯化钾等化学物质,采用焚烧技术可能产生大量的二噁英等有毒气体。二噁英毒性巨大,严重危害人类健康。

除卫生填埋、焚烧等工艺之外,一部分城市生活垃圾还会通过生物处理(即堆肥)、新型干法水泥窑处理等方式进行处理。生物处理主要适用于有机且可降解的垃圾的处理,如家庭厨余垃圾、餐饮业的餐厨垃圾和园林绿化垃圾等。按照现行技术标准,生物处理要求对垃圾进行分类回收,否则应慎重采用。新型干法水泥窑处理,就是将经过分类的生活垃圾作为替代性燃料进入城市附近的大型水泥厂进行新型干法水泥窑处理。

城市生活垃圾分类推行的障碍

早在2000年,北京、上海、深圳、厦门等8个城市就开始城市生活垃圾分类治理试点,但取得的效果并不显著,这可归结为以下三个方面的原因。

一是垃圾分类治理本身具有复杂性。垃圾分类治理是一个非常复杂的系统工程。以正在起草的《深圳经济特区生活垃圾分类治理条例》为例,城市生活垃圾被分为废弃的玻璃、金属、塑料、纸类,废旧织物,大件垃圾等。普通公众往往只在前端投放垃圾,至于垃圾投放后如何收集、运输及处理,并不关心。再者,垃圾分类的实践操作繁琐。大量的生活垃圾从它们被生产出来到废弃的整个过程,都是由多种材料组合而成的混合物。如一个废弃的酒瓶,瓶盖是金属材质,而瓶身却是玻璃材质。分类治理意味着,每一个市民在投放之前,都必须将垃圾的各种材料进行拆解。这需要人们充分习得关于生活垃圾的科学知识并掌握对各种垃圾进行分类拆解、分类装拣和分类投放的相关技能。

二是环境教育制度缺失。在日本,居民从小就开始接受关于垃圾分类与回收利用的教育,定时定点分类投放已成为妇孺皆知的法律规定。违反这样的规定,不只会面临巨额罚款和牢狱之灾,还会受到社会舆论的谴责。在比利时,居民从小就学习垃圾辨认,据统计,约有95%的家庭能够自觉按照政府规定对垃圾进行分类。遗憾的是,我国大陆地区关于环境教育制度的国家层面立法依然一片空白。在地方层面,虽然天津市、宁夏回族自治区、厦门市、南京市、哈尔滨市等几个城市或地区已出台环境教育地方性法规、规章或规范性文件,但是,除《厦门市环境教育规定》第28条、第29条针对拒不开展环境教育的行为设定相应的罚款外,其他地区或城市的环境教育立法不具有任何强制性。

三是垃圾强制分类制度供给不足。我国大陆地区的垃圾强制分类制度刚刚起步。2014年《环境保护法》第37条和第38条、2016年《固体废物污染环境防治法》第42条、2017年《城市市容和环境卫生管理条例》第28条第四款、2007年《城市生活垃圾管理办法》第15条等规定,要求城市生活垃圾应逐步实行分类投放、收集和运输,无任何强制性可言。2017年3月18日,国务院办公厅转发《国家发展改革委 住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案》要求,在直辖市、省会城市和计划单列市,以及住房城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市先行实施生活垃圾强制分类制度,但这仅是一种方案,偏向政策性,并没有法律上的支持。

域外经验及其借鉴

在日本、中国台湾地区等垃圾分类治理比较成功的国家和地区都制定有垃圾强制分类制度。而当前我国垃圾分类政策的落地急需高位阶立法来支撑。

在日本,法律对生活垃圾处理的违法行为可以分为两个层次:一是处自由刑。对于未按规定收集或处理生活垃圾,未按标准设置生活垃圾处理设施,无证或未按许可规定经营生活垃圾收集、处理,乱扔垃圾,随意焚烧垃圾等行为,最高可处5年有期徒刑。其中,乱扔垃圾和随意焚烧垃圾可能遭受最高力度的处罚。二是处罚金,对生活垃圾收集和处理企业未按规定记录相关数据或进行台账管理,拒绝接受检查、提供虚假数据等情节严重行为,最高可处30万日元罚金。

学者指出,我国台湾地区之前也遇到过“垃圾围城”问题,随后即便实施了激励垃圾分类政策,但垃圾焚烧和填埋并不见少。当强制实施“垃圾不落地”“垃圾费随袋征收”法律制度后,垃圾产量大幅下降、垃圾填埋骤减。在台北,居民如果被发现没有按规定进行分类,则会被罚款1200元至6000元新台币,对单位则处以3万元至10万元新台币罚款。举报者可以获得两成罚款作为奖金。此外,早在2010年台湾地区就颁布了《环境教育法》,其中,第19条规定“机关、公营事业机构、高等中学以下学校,以及政府捐助基金累计超过百分之五十的财团法人,每年应订定环境教育计划,推展环境教育,所有员工、教师、学生都必须参加4小时以上的环境教育”。而这对于推行垃圾分类而言是强有力的基础性工作。

我国城市化的发展已经超出现行垃圾处理工艺的处理能力。实行垃圾强制分类制度势在必行。经验表明,在垃圾分类治理过程中,垃圾强制分类制度必不可少,而强制性的环境教育制度同样不可或缺。无论在法理还是在逻辑上,后者都是前者的基础。两者可并称为城市生活垃圾分类治理的“任督二脉”。需要指出的是,要保证每个公民接受环境教育,只靠政府部门的宣传是不够的。环境教育的推行必须依靠系统的、强制性的、可执行的环境教育制度。建议我国在试点推行垃圾强制分类制度的同时,应借鉴日本、中国台湾地区的做法,尽快建立全国统一的环境教育体系,出台系统的环境教育法律,明确违反垃圾分类制度的不利后果,促使垃圾强制分类政策真正落地。

(作者单位:山东师范大学法学院)

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